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倪虹：以發(fā)展保障性租賃住房為突破口 破解大城市住房突出問題

2021-10-13  14:56    來源：《行政管理改革》2021年第9期

【摘要】加快發(fā)展保障性租賃住房，幫助新市民、青年人等群體緩解住房困難，促進(jìn)解決好大城市住房突出問題，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。從2020年10月黨的十九屆五中全會首次提出保障性租賃住房，到2021年6月24日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，明確保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度和支持政策。本文回顧了保障性租賃住房的提出，概括了保障性租賃住房的基本特征，深入分析了加快發(fā)展保障性租賃住房的重要性，在此基礎(chǔ)上，提出了加快發(fā)展保障性租賃住房的著力點(diǎn)。

加快發(fā)展保障性租賃住房，幫助新市民、青年人等群體緩解住房困難，促進(jìn)解決好大城市住房突出問題，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，是“十四五”時期住房建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。目前，各部門、各地區(qū)正在認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，特別是一些人口凈流入的大城市等，采取有力措施，加快發(fā)展保障性租賃住房，緩解新市民、青年人等群體的住房困難。在此背景下，有必要對保障性租賃住房的提出進(jìn)行梳理和回顧，正確理解和把握保障性租賃住房的基本特征，充分認(rèn)識加快發(fā)展保障性租賃住房的重要意義，找準(zhǔn)加快發(fā)展保障性租賃住房的著力點(diǎn)。

一、保障性租賃住房的提出

黨中央、國務(wù)院高度重視保障性租賃住房工作。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出，“擴(kuò)大保障性租賃住房供給”，首次提出“保障性租賃住房”的概念。12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求“要高度重視保障性租賃住房建設(shè)”，并將其作為解決好大城市住房突出問題的重要舉措。2021年3月，《政府工作報告》提出，切實(shí)增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供給，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。同時，擴(kuò)大保障性租賃住房供給也作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作列入了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。6月18日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，6月24日，由國務(wù)院辦公廳印發(fā)，明確了保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度和支持政策。

圖片來源：中國政府網(wǎng)

黨中央、國務(wù)院作出加快發(fā)展保障性租賃住房的重大決策部署，并專門明確保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度，出臺精準(zhǔn)度高、含金量大、操作性強(qiáng)的土地、財(cái)稅、金融等一攬子支持政策和審批制度改革措施，充分體現(xiàn)了黨和政府加快發(fā)展保障性租賃住房，盡最大努力幫助新市民、青年人等群體緩解住房困難的決心。同時，這一重大決策部署也是在全面總結(jié)我國住房發(fā)展取得的歷史性成就，清醒認(rèn)識當(dāng)前大城市住房突出問題，深入開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上作出的，有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景和堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國住房保障和房地產(chǎn)市場發(fā)展都取得了舉世矚目的成績，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1978年的6.7平方米提高到2019年的39.8平方米。累計(jì)建設(shè)各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬套，幫助2億多困難群眾改善了住房條件，建成了世界上最大的住房保障體系。其中，黨的十八大以來建設(shè)各類保障性住房和棚改安置住房4700多萬套，幫助1億多困難群眾改善了住房條件，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和流動人口規(guī)模的擴(kuò)大，大量新市民、青年人涌向大城市，但大城市住房價格普遍偏高，新市民特別是青年職工“買不起房、租不好房”的問題比較突出，大城市住房問題日益嚴(yán)峻。有關(guān)調(diào)查顯示，我國2億多新市民、青年人中，約70%在市場租房居住，市場租賃住房以個人散租為主，個人散租房源約占房源總量的90%以上。總體來看，租賃住房結(jié)構(gòu)性供需錯配明顯，戶型上，個人散租房源并不是為了出租而設(shè)計(jì)，大戶型房源供大于求，小戶型房源和多衛(wèi)生間的房型供不應(yīng)求，難以滿足新市民、青年人等群體的租住需求。價格上，高價位房源供大于求，低租金房源供不應(yīng)求，超出了新市民、青年人等群體的承受能力。區(qū)位上，距離新市民、青年人等工作地點(diǎn)較遠(yuǎn)的郊區(qū)房源供大于求，而新市民、青年人等就業(yè)較為集中的中心城區(qū)房源供不應(yīng)求，導(dǎo)致職住不平衡。租期上，住房租賃企業(yè)運(yùn)營的租賃較長且穩(wěn)定的房源不足5%，而大量個人出租房源的平均租期僅為8個月，租賃關(guān)系不穩(wěn)定。因此，市場在解決新市民、青年人等群體的住房困難問題上存在失靈，需要更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和規(guī)范租賃住房的發(fā)展，為促進(jìn)解決新市民、青年人等群體的住房困難提供更多支持和幫助。

2019年以來，為加快解決新市民、青年人的住房困難，經(jīng)國務(wù)院同意，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在沈陽、南京、蘇州、杭州、合肥、福州、濟(jì)南、青島、鄭州、長沙、廣州、深圳、重慶等13個城市開展試點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展面向新市民的小戶型、低租金保障性租賃住房（即政策性租賃住房），由政府給予政策支持，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，主要利用存量土地和房屋建設(shè)。推動銀行與試點(diǎn)城市簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，為住房租賃企業(yè)等市場主體提供長期低息貸款，支持建設(shè)籌集保障性租賃住房。推動房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展保障性租賃住房。指導(dǎo)試點(diǎn)城市積極探索政府給政策、銀行給支持、多主體參與的可持續(xù)商業(yè)運(yùn)作模式，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。從試點(diǎn)情況看，加快發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決新市民、青年人等群體的住房困難是切實(shí)可行的。

二、保障性租賃住房的基本特征

保障性租賃住房由政府給予政策支持，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，主要利用存量土地和房屋建設(shè)，適當(dāng)利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)，堅(jiān)持小戶型、低租金，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。主要有以下基本特征：

主要面向新市民、青年人。保障性租賃住房主要面向符合條件的新市民、青年人等群體，準(zhǔn)入和退出的具體條件由城市人民政府結(jié)合實(shí)際確定。這是保障性租賃住房制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，其核心門檻是住房困難，特別是無房，一般可不設(shè)收入門檻，就是為了幫助新市民、青年人等群體在進(jìn)入大城市的初期，能夠以相對合理的租金價格滿足基本居住需求，更加公平地享受到住房保障的權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)自身的全面發(fā)展，是一種發(fā)展型的保障。

小戶型、低租金。保障性租賃住房以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金，小戶型的具體面積由城市人民政府按照?；镜脑瓌t合理確定。這是保障困難群眾基本住房需求的一貫理念。新市民、青年人等群體大多是剛畢業(yè)參加工作的大學(xué)生或外來務(wù)工人員，有的單身，有的剛組建家庭，小戶型、低租金房源既能夠滿足其基本居住需要，也能夠最大限度地降低其租金支出負(fù)擔(dān)，更加適應(yīng)新市民、青年人等群體承受能力。同時，以小戶型為主的制度設(shè)計(jì)，能夠在公共資源有限的條件下，盡可能多地增加房源供給，從而保障更多符合條件的新市民、青年人，做到有限資源的公平善用。

充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多方參與。保障性租賃住房由政府給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，積極運(yùn)用市場化辦法和手段實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)。保障性租賃住房的建設(shè)運(yùn)營主體是多元的，除了政府外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位、園區(qū)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、住房租賃企業(yè)等各類市場主體，均可以在政府的政策支持下參與保障性租賃住房建設(shè)和運(yùn)營管理，并且將成為發(fā)展保障性租賃住房的“主力軍”。

主要利用存量土地和房屋建設(shè)。保障性租賃住房主要利用存量土地和房屋建設(shè)，包括利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和非居住存量房屋建設(shè)，適當(dāng)利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)。這是一種不同于以往保障性住房建設(shè)的新的發(fā)展思路。從有關(guān)部門的調(diào)查情況看，大城市存量土地和房屋資源較多，并且區(qū)位較好，將其用于建設(shè)保障性租賃住房，不僅能盤活閑置資源，更能有效降低保障性租賃住房建設(shè)的土地成本，更有利于實(shí)現(xiàn)職住平衡，可謂一舉多得。

三、加快發(fā)展保障性租賃住房的重要性

第一，有利于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)63.89%，已經(jīng)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，流動人口達(dá)3.76億，人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市群集聚趨勢明顯，其中，大量是新市民、青年人，他們是城市的未來和希望。加快發(fā)展小戶型、低租金、有利于職住平衡的保障性租賃住房，幫助新市民、青年人等群體緩解階段性住房困難，為他們在城市安居樂業(yè)提供基本住房保障，將有力促進(jìn)“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化更高質(zhì)量發(fā)展。

第二，有利于推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。保障性租賃住房由政府給予政策支持，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，堅(jiān)持“誰投資、誰所有”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位、園區(qū)企業(yè)、住房租賃企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等主體均可以參與發(fā)展，集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、存量閑置房屋、新供應(yīng)國有建設(shè)用地等均可以加以利用，改變了政府作為居住用地唯一供應(yīng)者、房地產(chǎn)開發(fā)商作為住房唯一供應(yīng)者的情況，推動實(shí)現(xiàn)多主體供給、多渠道保障、租購并舉。

第三，有利于完善住房保障體系。多年來，住房保障工作主要依靠政府投入，重點(diǎn)保障的是城鎮(zhèn)戶籍住房困難家庭，對新市民、青年人保障力度有限。保障性租賃住房的提出，進(jìn)一步強(qiáng)化了對新市民、青年人等群體的住房保障，拓展了住房保障供給主體和渠道。在此基礎(chǔ)上，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，促進(jìn)住房保障對象從以戶籍家庭為主轉(zhuǎn)向覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，住房保障方式從以政府投入為主轉(zhuǎn)向政府政策支持、吸引社會力量投入為主。

第四，有利于緩解住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足。目前，住房租賃市場總體上結(jié)構(gòu)性供給不足，大戶型住房供大于求，小戶型住房供不應(yīng)求，缺少位于中心城區(qū)或交通便捷地區(qū)、適應(yīng)新市民承受能力的小戶型、低租金租賃住房。加快發(fā)展保障性租賃住房，能夠切實(shí)增加小戶型（含宿舍型）、低租金房源供給，優(yōu)化租賃住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，也有利于穩(wěn)定市場租金，促進(jìn)住房租賃市場健康發(fā)展。

第五，有利于培育和發(fā)展住房租賃企業(yè)。發(fā)展保障性租賃住房需充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，支持專業(yè)化規(guī)?；》孔赓U企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營管理保障性租賃住房。政府提供的土地、財(cái)稅、金融等政策支持，能夠降低保障性租賃住房建設(shè)和運(yùn)營成本，幫助租賃企業(yè)形成資金平衡、略有盈利的可持續(xù)商業(yè)運(yùn)作模式。同時，審批制度改革措施以及一系列管理制度的出臺，也有利于幫助住房租賃企業(yè)解決審批等方面的難題。

第六，有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。擴(kuò)大保障性租賃住房供給，能夠不斷優(yōu)化城市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，為新市民、青年人等群體通過租賃方式解決住房困難問題提供渠道；能夠穩(wěn)定市場預(yù)期，合理釋放購房需求，緩解房價上漲壓力，為房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展提供有力支撐。同時，保障性租賃住房由政府提供土地、財(cái)稅、金融等政策支持，能夠調(diào)動起房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展保障性租賃住房的積極性，也引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將資金用于支持發(fā)展保障性租賃住房。

四、加快發(fā)展保障性租賃住房的著力點(diǎn)

（一）切實(shí)提高政治站位，加快發(fā)展保障性租賃住房

當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段，這是中華民族偉大復(fù)興歷史進(jìn)程中的大跨越，在我國發(fā)展中具有里程碑意義。在這一重要階段，黨中央、國務(wù)院作出加快發(fā)展保障性租賃住房的重大決策部署，對于促進(jìn)解決新市民、青年人等群體的住房困難問題具有重要作用，是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的生動體現(xiàn)。要切實(shí)提高政治站位，牢固樹立“四個意識”，自覺把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，充分認(rèn)識發(fā)展保障性租賃住房的重要意義，增強(qiáng)工作的積極性、主動性，高度重視保障性租賃住房建設(shè)，把發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決新市民、青年人住房問題作為“十四五”住房建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，列入重要議事日程，切實(shí)抓出成效。

（二）用好支持政策，加快發(fā)展保障性租賃住房

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，已經(jīng)圍繞利用存量土地和房屋建設(shè)保障性租賃住房，提出了土地、財(cái)稅、金融等方面的支持政策，以及相應(yīng)的審批制度改革措施，有效破解了當(dāng)前租賃住房發(fā)展面臨的“瓶頸”，有利于形成可持續(xù)的商業(yè)運(yùn)作模式，進(jìn)而調(diào)動起各類主體的積極性，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給發(fā)展保障性租賃住房。人口凈流入的大城市等，要切實(shí)用好各項(xiàng)支持政策，加快發(fā)展保障性租賃住房。

一是落實(shí)土地支持政策。落實(shí)好土地支持政策是加快發(fā)展保障性租賃住房的關(guān)鍵，可以改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者、改變房地產(chǎn)開發(fā)商作為住房唯一供應(yīng)者的情況。要探索利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房；允許利用企事業(yè)單位自有土地建設(shè)保障性租賃住房，變更土地用途，不補(bǔ)繳土地價款；可將產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地面積占比上限由7%提高到15%，建筑面積占比上限相應(yīng)提高，提高部分主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房；允許將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，不變更土地使用性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價款；保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)。這些土地支持政策的核心是降低土地成本、促進(jìn)職住平衡，為保障性租賃住房的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二是簡化審批流程。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設(shè)保障性租賃住房，可由市縣人民政府組織有關(guān)部門聯(lián)合審查建設(shè)方案，出具保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書后，由相關(guān)部門辦理立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、施工、消防等手續(xù)，并納入工程質(zhì)量安全監(jiān)管。

三是積極爭取中央補(bǔ)助資金支持。中央通過現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)渠道，對符合規(guī)定的保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)予以補(bǔ)助。地方應(yīng)抓緊謀劃落實(shí)保障性租賃住房項(xiàng)目，引導(dǎo)各類建設(shè)運(yùn)營主體積極爭取中央補(bǔ)助資金支持。

四是降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設(shè)的保障性租賃住房，取得保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書后，比照適用住房租賃增值稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠政策。對保障性租賃住房項(xiàng)目免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。

五是執(zhí)行民用水電氣價格。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設(shè)保障性租賃住房，取得保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定書后，用水、用電、用氣價格按照居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實(shí)降低企業(yè)運(yùn)營成本和租戶支出負(fù)擔(dān)。

六是加強(qiáng)金融支持。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，向改建、改造存量房屋形成非自有產(chǎn)權(quán)保障性租賃住房的住房租賃企業(yè)提供貸款；對保障性租賃住房貸款在實(shí)施房地產(chǎn)信貸管理時予以差別化對待，不納入房地產(chǎn)貸款集中度管控，調(diào)動商業(yè)銀行和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)展保障性租賃住房的積極性。

（三）落實(shí)各方責(zé)任，加快發(fā)展保障性租賃住房

一是落實(shí)城市人民政府主體責(zé)任。堅(jiān)持供需匹配，在摸清保障性租賃住房需求和存量土地、房屋資源情況的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，因城施策，采取新建、改建、改造、租賃補(bǔ)貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實(shí)增加供給。出臺具體操作辦法，明確本地區(qū)利用存量土地和房屋建設(shè)保障性租賃住房各項(xiàng)政策措施，積極支持各類主體參與建設(shè)運(yùn)營保障性租賃住房。統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展保障性租賃住房工作，確保審批、稅收優(yōu)惠、民用水電氣價格和金融支持等各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位。加強(qiáng)對保障性租賃住房建設(shè)、出租和運(yùn)營管理的全過程監(jiān)督。

二是省級人民政府負(fù)總責(zé)。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，明確省級相關(guān)部門和單位職責(zé)，形成工作合力；研究確定本地區(qū)除人口凈流入的大城市外，其他發(fā)展保障性租賃住房的城市范圍，并根據(jù)實(shí)際情況及時更新；督促指導(dǎo)有關(guān)城市摸清需求、制定計(jì)劃、細(xì)化措施；及時總結(jié)推廣城市典型經(jīng)驗(yàn)做法，研究解決城市反映的困難和問題；堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，對城市發(fā)展保障性租賃住房情況實(shí)施監(jiān)測評價，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，將監(jiān)測評價結(jié)果納入對城市政府的績效考核，督促切實(shí)增加保障性租賃住房供給。

三是各部門協(xié)調(diào)配合。發(fā)展保障性租賃住房涉及面廣，土地、財(cái)稅、金融等各項(xiàng)支持政策的落實(shí)，離不開各部門的密切配合和對地方的指導(dǎo)督促。各有關(guān)部門和單位按職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)作、形成合力，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位，推動加快發(fā)展保障性租賃住房，切實(shí)解決好大城市住房突出問題，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。

（作者：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組成員、副部長 倪虹）